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   发表日期:2011年10月26日         出处:中国环境报第2版    作者:黄婷婷   已经有11052?#27426;?#32773;读过此文

探索环境经济政策的新里程

发表时间:2011-10-17

来源:中国环境报第2

环境经济政策是一种"内在约束"机制,具有促进环保技术创新、增强市场竞争力、降低环境治理成本与行政监控成本等优点。

"十二五"时期,国家更重视环境质量改善和环境风险防范,强调源头控制,环境税、绿色金融、绿色保险等环境经济政策也将占据越来越重要的位置。

和谁对话?

王金南,1963年生,浙江武义人。环境保护部环境规划院副院长兼总工、博士生导师,主要从事环境规划、环境经济和环境政策研究。担任国家重大科技水专项总体组专家和主题组组长、全球中国环境专家协会主席、国家环境科技委员会委员、东亚环境与资源经济学协会常务理事等20多个学术机?#20272;?#20107;和?#23435;剩?#29615;境经济与政策》、《中国环境政策》等7个国内外杂志的主编和编委。获国务院政府特殊津贴、中国青年科技奖、绿色中国?#23435;?#29305;别奖、地球可?#20013;?#21457;展研究奖?#32422;?#22269;家和部级科技奖共17项。

为什么对话?

由中国环境规划院副院长王金南主编的《环境经济政策丛书》已经陆续出版,受到了?#21040;?#30340;高度评价。我们想知道,在当前的环境保护?#38382;?#19979;,出版这样一套丛书的意义何在?环境经济政策究竟包括哪些内容?与传?#25215;?#25919;手段相比,具有怎样的优势?环境经济政策对"十一五"时期的减排工作做出?#22235;?#20123;贡献?"十二五"时期,环境经济政策又应该关注哪些方面?

对话人:王金南 环境保护部环境规划院副院长

采访人:中国环境报记者 黄婷婷

点击一

焦点关注

《环境经济政策丛书》出版的目的

关键思路

进一步推进中国环境经济政策的研究和?#23548;?SPAN lang=EN-US>

记者:您主编的《环境经济政策丛书》目前已经出版了6册,能否介绍一下这?#36164;椋?/SPAN>

王金南:为实现环境保护历史性转变和建设环境友好型社会,必须加快探索和建立新时期下的中国环境经济政策体系。为此,在总结过去10多年环境经济政策研究成果的基础上,计划出版《环境经济政策丛书》(以下简称《丛书》),以进一步推进中国环境经济政策的研究和?#23548;?#26681;据目前环境经济政策研究的重点和热点,本《丛书》计划出版《环境经济政策:改革与框架》、《环境公共财政》、《环境税设计》、《电力行业二氧化硫排放交易设计》、《水污染物排放交易》、?#35835;?#22495;生态环境补偿》、《绿色信贷》、《环境保险》、《绿色证券》、《绿色贸易》、《环境基金》等13?#22659;?#29256;物。根据"成熟一?#22659;?#29256;一本"的原则,在今后2年~3年内逐步推出。《丛书》的读者对象为关注环境经济与政策研究的广大科研人员、院校师生?#32422;?#25919;府官员。

本《丛书?#33539;?#26159;最近几年环境经济政策研究各个领域的最新成果。例如,《环境经济政策:改革与框架》回顾总结了国内外环境经济政策的发展历程和主要?#23548;?#31185;学界定了环境经济政策概念和分类,分析了加强环境经济政策的重要?#38498;?#24517;要性,提出?#23435;?#22269;环境经济政策框架。重点针对环境税、环境定价、生态补偿、市场手段、绿色金融等5个重点领域存在的问题,研究设计了环境税方案、生态补偿政策框架方案、可?#20013;?#21457;展的绿色信贷制度、环境污染责任保险制度、上市公司环境绩效评估制度、绿色贸易体系等政策框架和建议,并提出了突出重点、分步推进的我国环境经济政策实施战略。

记者:为何主编出版这样一套丛书?

王金南:无论是我国的社会经济发展还是环境保护,目前都处于一个深刻变革和转型的新时期。在第六次全国环境保护大会上,温家宝总理强调指出:"做好新?#38382;?#19979;的环保工作,要加快实现三个转变:一是从重经济增长轻环境保护转变为保护环境与经济增长并重,在保护环境中求发展。二是从环境保护滞后于经济发展转变为环境保护和经济发展同步,努力做到不欠新账,多还旧账,改变?#20219;廴竞?#27835;理、边治理边破坏的状况。三是从主要用行政办法保护环境转变为综合运用法律、经济、技术和必要的行政办法解决环境问题,自觉遵循经济规律和自然规律,提高环境保护工作水平。"这标志着中国的环境保护进入了一个新的历?#26041;?#27573;。从新的历?#26041;?#27573;对环境管理的要求看,必须在强调政府发挥主导地位的同?#20445;?#37325;视利用市场经济手段和重视发挥公众参与的作用。

建立新时期的环境经济政策体?#25285;?#26159;实现环境保护跨越式发展、建设环境友好型社会和探索环境保护新道路的重要途径。目前,中央和地方对环境经济政策进行了积极探索,出版《环境经济政策丛书》就是希望将?#27426;?#26102;期内的研究和?#23548;?#36827;行总结,为政府制定新时期下的环境经济政策提供借鉴,为下一步更加深入的研究提供参考。

点击二

焦点关注

环境经济政策与传?#25215;?#25919;手段的区别

关键思路

与传?#25215;?#25919;手段的"外部约束"相比,环境经济政策是一种"内在约束"力量

记者:环境经济政策的准?#33539;?#20041;是什么?包括哪几个方面的内容?

王金南:环境经济政策是环境政策体系的重要组成部分。国际上,环境政策传?#25104;?#20998;为指令性控制型手段(如排放标准和排放许可证)和经济手段(如税收、交易和补贴)两种类型。最近10年,环境政策中又越来越多地运用信息公开、自愿协议和公众参与等手段,环境政策的经济性、灵活性、有效?#38498;?#27665;主性?#27426;?#22686;强。从国?#24335;?#24230;看,过去30多年,环境经济政策发展非常迅速,环境经济政策从传统的国内领域走向国际环境领域,如在气候变化领域中的清洁发展机制(CDM)、排放贸易、碳税等政策。国际上,环境政策工具可以分为命令控制型政策、市场经济手段、信息手段和自愿手段四大类。其中,命令控制型手段是一种各国普遍使用的环境政策手段。环境经济政策主要是指根据环境经济理论和市场经济原理,运用财政、税收、价格、信贷、投资、市场等经济杠杆,调整和影响当事人产生和消除污染及生态破坏行为,实现经济社会可?#20013;?#21457;展的机制和制度。

记者:环境经济政策与传?#25215;?#25919;手段的区别是什么?与传?#25215;?#25919;手段相比,环境经济政策有哪些优势?

王金南:在解决目前日益复杂的环境问题?#20445;?#27861;规标准手段尽管具有直接刚性等优点,但也容易造成新的扭曲,产生低效无效甚至完全相反的效果。从环境与发展的国际进展情况看,经济手段在降低环境保护成本、提高行政效率、减少政府补贴和扩大财政收入诸多方面,具有行政命令手段所不具备?#21335;?#33879;优点。环境经济政策是以内化环境行为的外部性为原则,对各类市场主体进行基于环境资源利益的调整,从而建立保护和可?#20013;?#21033;用环境资源的激励和约束机制。与传?#25215;?#25919;手段的"外部约束"相比,环境经济政策是一种"内在约束"机制,具有促进环保技术创新、增强市场竞争力、降低环境治理成本与行政监控成本等优点。

从政策改革的角度?#27492;担?#29615;境保护工作正在引入越来越多的环境经济手段。环境经济政策是一种基于市场的管理手段,对于决策者、生产者和消费者而言,选择的灵活性更大。以排污收费这项政策为例,排污收费标准?#33539;?#20043;后,企业可以根据标准决定行为。如果减排成本低于排污费,就会选择减排。如果减排成本高于排污费,企业就宁可交排污?#36873;?#20294;是如果运用行政手段,则可能存在执行?#36873;?#25928;率低的问题。

环境经济政策作为环境管理的重要手段,已在越来越多的国家中得到广泛的应用。根据经济合作与发展组织(OECD)2009年统计,OECD成员国已经在各级政府层面上建立了375项环境税和250项环境收?#36873;?#20854;中与能源相关的环境税有150个,机动车相关的环境税有125个。250个环境收费中有75个与废物排放直接相关。同?#20445;?#36824;建立了50多个押金制度,210个环境补贴制度?#32422;?/SPAN>50多个排污许可证交?#23383;?#24230;。?#35775;?#21644;美国分别建立了?#20998;?#27668;候交易所(ECX)和芝加哥气候交易所(CCX)

点击三

焦点关注

环境经济政策对"十一五"时期减排工作的贡献

关键思路

电厂脱硫电价补贴和城镇污水处理收费两大经济政策是推动实?#27835;?#26579;减排目标的关键激励政策

记者:在不同的历史时期、环保事业发展的不同阶段,最重要的环境经济政策分别是什么?

王金南:“十一五”时期,国家将主要污染物减排作为国民经济和社会发展规划的约束性指标,着力解决影响可?#20013;?#21457;展和损害群众健康的突出环境问题,环境经济政策以公共财政、污染减排价格、排污权有偿使用、生态补偿?#20219;?#20027;导。近年来,环境污染总量控制?#38382;?#20005;峻,污染物排放总量控制指标越来越少,许多地方环境资源已成为稀缺资源,为有偿使用环境资源提供机会,因此必须研究和制定好排污权有偿使用政策。国务院于2010年底印发了《全国主体功能区规划?#32602;?#36825;是一个战略性、基础性、约束性的规划,但是要真正落?#25285;?#24517;须基于生态补偿政策的制定和完善。而“十二五”时期,国家更重视环境质量改善和环境风险防范,强调源头控制,环境税、绿色金融、绿色保险等环境经济政策也将占据越来越重要的位置。

记者:“十一五”时期,我国减排工作取得了积极进展。环境经济政策在减排方面,做出了怎样的贡献?

王金南:从污染减排的?#38382;?#30475;,环境经济政策是落实污染减排目标的有效手段。“十一五”规划纲要明确提出,到2010年,化学需氧量和二氧化硫排放总量要比2005年减少10%。经过5年努力,2010年化学需氧量和二氧化硫排放量分别比2005年下降了12.5%和14.3%。?#23548;?#35777;明,电厂脱硫电价补贴和城镇污水处理收费等经济政策是推动实?#27835;?#26579;减排目标的关键激励政策。对?#27982;和?#30827;机组实行0.015/度的上网电价优惠,提高二氧化硫排污收费标准。实施绿色发电调度?#28304;?#36827;电力企?#21040;?#35774;和运行脱硫项目具有积极作用。城市污水处理收费政策和收费标准的完善,对城市污水处理厂建设和运营起到了积极的推动作用,从而推进化学需氧量的减排。

目前,我国环境污染总体上仍处于“爬升”阶段,生态环境?#38382;?#20381;然十分严峻,环境质量与全面建设小康社会的要求依然有很大的差距。未来一个时期,中国仍处于能源资源消耗高增长期和环境污染高风险期,污染减排是一个长期而艰巨的任务。我国经济体制改革将加快推进,破解资源环境约束将成为改革重点,环境保护与经济社会发展的融合将进一步加强,对环境经济政策的要求也将进一步提高。同?#20445;?#21457;达国家加快推进“绿色新政?#20445;?#25250;占经济发展新的制高点,并试图通过“碳关税”等绿色贸易壁垒,?#36153;?#25105;国和其他发展中国家的经济发展空间。面对国内外新?#38382;疲?#29615;境经济政策工作需要从国家宏观战略层面入手,并结合“十二五”环境保护重点,统筹规划“十二五”环境经济政策体系。因此,必须大力运用经济手段促进污染减排和中长期环境保护目标的落实。环境经济政策工作将突出“四个领域?#20445;?#24314;立“两种机制?#20445;?#21363;完善税?#36873;?#20215;格、金融和贸易领域的环境经济政策,建立生态补偿机制和排污权交易机制。

点击四

焦点关注

“十二五”我国环境经济政策的制定建议

关键思路

加快建立有效促进污染减排的价格政策、排污权有偿使用和交?#23383;?#24230;、生态环境补偿机制等

记者:“十二五”是我国环保事?#20826;?#28385;希望的5年,也是攻坚?#22235;?#30340;关键时期,尤其是减排压力继续加大,您对我国环境经济政策的制定和实施有哪些建议?

王金南:“十二五”规划纲要提出,主要污染物排放总量显著减少,化学需氧量、二氧化硫排放分别减少8%,氨氮、氮氧化物排放分别减少10%。也就是?#25285;?#26032;增了两项约束性指标,治污减排的压力继续加大,环境质量改善的压力继续加大,防范环境风险的压力继续加大。在这样的?#38382;?#19979;,应该重点关注以下环境经济政策:

一是加快构建有效促进污染减排的价格政策。氨氮和氮氧化物减排,就要脱硝、脱氮,就涉及污水处理价格。建议年底前出台?#27982;?#30005;厂烟气脱硝电价政策和污泥处理收费价格政策,对可再生能源发电和垃圾焚烧发电实行优先上网和补贴政策,推动制定废旧荧光灯管回收和无害化处置补贴政策,推动制定限?#35780;?#21644;淘汰类高耗水企?#20826;头?#24615;水价,完善鼓励再生水、海洋淡水、微咸水、矿井水和雨水开发利用的价格政策。研究基于环境成?#31350;?#34385;的资源性产?#33539;?#20215;政策,将资源开采过程中的生态环境破坏成本,纳入煤炭、石油、天?#40644;?#31232;缺资源等资源定价体系中。

二是加快建立排污权有偿使用和交?#23383;?#24230;。这方面的研究已经开展了4年。“十一五”和“十二五”国务院的节能减排工作综合方案?#23478;?#32463;明确要求,建议年底前出台主要污染物排污权有偿使用和交?#23383;傅家?#35265;及有关技术指南。同?#20445;?#25193;大排污权有偿使用和排污权交?#36164;?#28857;范围,研究将二氧化硫、氮氧化物排污权交?#36164;?#28857;适当扩展到排放份额比重大、监测条件好的行?#25285;?#32487;续拓展化学需氧量、氨氮排污权有偿使用和排污交?#36164;?#28857;区域。

三是加快推进生态环境补偿机制建立。建立覆盖重点流域、重要生态功能区、自然保护区、矿产资源开发、资源枯竭?#32479;?#24066;的生态环境补偿政策体系。“十二五”期间,结合重点流域水污染防治规划实施,建立跨省流域水环境补偿机制。选择自然保护区、重要生态功能区等典型地区开展生态补偿试点,鼓励、引导和探索实施下游地区对上游地区、开发地区对保护地区、生态受益地区对生态保护地区的生态补偿。推进矿产资源开发和资源?#32479;?#24066;发展转型基金试点,并实行补偿绩效考核。

四是加快推进环境税费政策改革,建立独立型环境税。从科学发展观角度出发,建立覆盖污染排放、污染产品、生态保护、碳排放等税目的环境税,积极推进独立型环境税政策出台。作为第一步,环境税可以对化学需氧量、氨氮、二氧化硫、氮氧化物4项污染物开征排放税。同?#20445;?#25512;动现有税制绿色化,将严重污染环境、大量消耗资源的商品纳入消费税征收范围,完善有利于污染减排的财税激励政策。结合重金属污染防治规划、?#24535;?#24615;有机污染物污染防治规划,研究逐步提高重金属排放收费标准,完善环保收费制度。研究提出促进有机肥使用,秸秆和畜禽粪便等农村废弃物综合利用的财税扶持政策。推动完善城镇污水和垃圾处理收费政策,逐步提高收费标准。推动制定核设施退役费用、放射性废物、危险废物处置费用收取和管理办法。

五是加快建立可?#20013;?#21457;展的贸易政策体系。推动修订取消出口退税的商?#38750;?#21333;和加工贸易禁?#20272;?#21830;品目录,采取禁止、限制、?#24066;懟?#40723;励等手段,减少由于贸易导致的环境污?#31454;?#29983;态破坏。研究充分利用WTO框架下的环境保护条款,积极应对国外起诉我国限制稀缺性矿产资源产品出口的贸易纠纷。制定既充分考虑我国自身的贸易利益,?#24535;?#21487;能地拓展出口市场的环境服务和产?#38750;?#21333;,积极参与WTO相关标准的制定。推动对外投资和对外援助的环境保护工作,制定关于中国对外投资企业环境行为指南,强化中国对外投资企业和对外援助机构的社会责任。

六是加快建立绿色金融和信贷政策体系。要研究制定绿色金融、绿色信贷、绿色证券等政策,强化污染源头控制。健全绿色信贷政策,以国家?#33539;?#30340;节能减排、淘汰落后产能的重点行业、涉重金属行业、对土壤造成严重污染的行业为重点,研究制定绿色信贷行业指南。构建地方环保部门向国家报送绿色信贷环境信息的网络途径和数据平台。研究制定绿色信贷环境信息管理办法,建立绿色信贷政策效果评估制度。以《关于环境污染责任保险工作的指?#23478;?#35265;》规定的六大重点领域、重金属排放行业?#32422;?#22269;家规定的其他高环境风险行业为重点,开展环境污染责任保险。对环境污染责任投保企业和承保公司给予保费补贴和政策优惠。进一步规范上市公司环境保护核查和后督察制度,推动上市公?#22659;中?#25913;进环境行为,建立和完善上市公司环境信息披露机制,推进在部分地区开展上市公司环境绩效评估试点。

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