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马建堂:关于污染减排的理论框架和政策建议
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   发表日期:2009年2月18日         出处:青海环境    作者:马建堂   已经有15771?#27426;?#32773;读过此文

 

环境外部成本内部化的理论?#27835;?SPAN lang=EN-US>

——污染减排的理论框架及政策建议

 

马建堂

 

 要:随着经济规模的?#27426;?#25193;大,我国面临的环境压力?#20013;?#21152;大。在全面贯彻落实科学发展观、促进和?#25104;?#20250;建设的新阶?#21361;?#20570;好污染减排工作,必须创新体制机制,在充分运用必要的行政手段和法律手段的同?#20445;?#26356;加注重运用经济杠杆调控社会环境行为,提高企业直接外排的成本和降低企业内部治理的成本,促使环境外部成本内部化,达到污染减排的目的。

词:污染减排;环境治理;外部成本内部化;途径

 

世界第一次工业革命带来的废气、废水和废物的累积,已严重危及?#38477;?#29699;生命赖以生存、甚至是地球生命内在组成部分的大气、水和土壤。所以,减少污染、保护环境不仅是转变经济增长方式、降低经济增长对资源环境压力的客观需要,而且也是保护地球 ——人类共同的很可能也是惟一的生命?#20197;?#30340;根本要求。而要切实降低污染物排放,除采取必要的行政手段和法律手?#21361;?#38750;常重要的思路是综合运用组合的经济手段 (政策),提高企业直接外排的成本和降低企业内部治理的成本,从而达到污染减排的目的。这一思路我们称之为外部成本内部化。

1  理论框架

1.1  企业在生产某一或某几种产品的过程中,由于科技水平所决定的工艺限制,总会产生或多或少的废气、废水和废物。对于产生的三废,从逻辑上看,无非是两种整治方式:一是在企业内部增置相应的工艺设备、设施并使用相应的人?#20445;?#23545;三废进行整治,由此而产生的治理成本,我们称之为环境治理的内部成本,记为 ECn?#27426;?#26159;企业未进行治理,将其完全排放到企业外部,而由社会购买设备、使用人员对三废进行治理,由此产生的治理成本我们称之为环境的外部成本,记为 ECwECw在?#23548;?#29983;活中还要?#27835;?#30452;接的治理成本和因治理不及时和不彻底而带来的生态破坏、环境福利损失等间接损失。为讨论简单起见,我们将其称为环境治理的外部成本。

在现实生活中,企业是要对三废进行?#27426;?#30340;处理 (要求达标排放)ECn=0的情况几乎是不存在的。所以,既存在环境治理的内部成本,也存在环境治理的外部成本,两者之和我们称为环境治理的社会总成本,记为 ECs

ECs = ECn + ECw                                     (1)

为了便于?#27835;觶?#25105;们还要引入三废产生量(Pp)、“三废”企业内部处理量(Pn)和“三废”外排量(Pw),三者的关系是:

Pp = Pn + Pw                                            (2)

1.2  由于三废自企业外排后,随着废气的扩散、废液的流淌和废物对土壤的侵蚀,这时不仅会产生一系列间接污染和一系列的间接治理费用和环境损失,而且三废和被污染的大气、水域和土壤二次整治的难度加大。经验表明,企业内部少产生一单位三废或企业内部处理一单位三废所需要的成本 ( ECn ) 小于社会外部整治一单位排放三废所花的外部成本和损失 ( ECw),即:

 ECn<ECw                                               (3)

所以,要尽可能地促使生产过程中产生的三废在企业内部处理,尤其是要推广循环经济,通过减量化、再利用和零排放,从源头上减少三废的产生。

1.3   由于企业将三废外排,社会总会对其收取?#27426;?#30340;费用 (如排污费),我们称之为企业排放成本,记为 Cw。目前,我国大部分地区,由于不少企业随意排放、不达标排放、排放标准低、排污费水平?#29615;从?#22806;部成本等原因,使企业三废的排放(外排) 成本 Cw大大低于企业环境的内部成本ECn,即:

Cw < ECn                                             (4)

只要 Cw<ECn,那么企业就会尽可能地将三废外排,而不是在内部治理。这就是我们常说的在环境保护方面,守法的企业成本高,违法的企业成本低。只要 Cw<ECn,在讲求企业效益而忽视社会和环境效益的经营理念和经营环境中,企业怎么会有积极性进行设备改造、工艺更新来减少三废外排呢?只要 Cw<ECn,我们层层分解减排指标的行政责任制度和执法并不太严格的法律法规?#38477;?#33021;起多大作用呢?

从上述?#27835;觶?#25105;们可以得出以下几个重要结论和政策指向:

 三废在企业内部进行治理 (或少产生) 而不是在外面整治,并不仅是治理主体的变化,而且会减少环境治理的社会总成本 (设立专门的三废处理企业,如集中的污水处理厂,我们仍视为企业内部治理)

 ②要采取多种经济手段和经济政策,限制或鼓励企业减少三废产生和对外排放,减少需社会外部治理三废外排量,有助于增加社会总福利和提高环境效益。

 ③采取多种并相互支持的经济措施,如减税、补助、贴息鼓励折旧,以及允许节省的排污指标交易等,鼓励企业发展循环经济,支持清洁生产,从源头上减少三废的产生和尽可能地降低企业内部治理成本,即减少 (4) 式中 ECn的量值。减税、补助和贴息是直接减少    ECn ,而排污指标交?#36164;?#36890;过增加企业收入的?#38382;嚼创?#21040;激励的目的。同?#20445;?#37319;取多种相互支持的经济措施,如实行排污权有偿取得,提高排污收费标准,征收环境污染税等,增加企业对外排放三废的成本,即增加 (4) 式中 Cw的量值。通过上述两方面的措施,逐步改变 Cw<ECn的现状,最终达到 Cw>ECn的目的。

只要 Cw>ECn,关注自身效益的企业就会减少三废的产生,就会加大内部治理污染的力度,就会减少三废的外排,从而就会减少全社会治理污染的成本,并进而增加社会和环境总福利。这一过程累积到?#27426;?#31243;度,我?#19988;?#23601;真正开始走上可?#20013;?#30340;发展道路,地球 ——我们这个惟一?#20197;?#25152;受到的损害就会减少。

2  政策?#27835;?/SPAN>

循着第一部分建立的理论框架,我们这部分重点围绕促使 Cw大于 ECn的目的,提出几个具体的建议,并进行?#27426;?#30340;?#27835;?#21644;论证。

2.1  ?#26082;?#30417;控污染排放状况,是环境外部成本内部化的基础条件。推进外部成本内部化,促使 Cw>ECn,必须对企业环境内部治理成本 ECn进行科学核算,对企业三废外排量  Pw进行科学监测和计量,这是外部成本内部化的前提。我国目前的环境成本管理工作还处于一个比?#19979;?#21518;的状态。从宏观上来讲,我国并没有制定相应的会计法律法规,明确企业该?#38498;?#31181;方法对企业的环境成本进行归集计量和分配。从微观层面来讲,大多数企业的环境成本管理?#27573;В?#21482;限于对企业生产过程中的环境成本费用支出 (如排污费) 进行计量和控制,而没有考虑材料采?#33322;?#27573;、产品售后使用阶段的环境污染问题。可?#36816;擔?#25105;国企业基本上?#27982;?#26377;考虑外部环境成本的计量。

同?#20445;?#25105;国污染物排放计量的基础相对薄弱,监督管理能力不足,实现环境外部成本内部化的基础还需进一步强化。当前要结合国家污染减排指标、监测和考核三大体系建设,重点推进以下工作:一是对国控重点污染源实行自动监测,并与环保部门联网,核准重点污染源的排污量?#27426;?#26159;加强污染源监督性监测的能力并加大监督性监测频?#21361;源?#21152;大对企业排放污染的监控,验证和校对国控重点污染源在线监测系统数据,同时配合环境执法监督工作,促使污染物排放大户加快进行污染减排治理。三是加强执法监督,检查治污工程建设和运营情况、国控重点污染源自动监测状况和企业守法状况。多管齐下,进一步加大企业排放污染的监控,提高数据的?#26082;?#24615;,摸清企业污染排放情况,制定合理的环境成本内部化计量标准和方法,为推进企业环境外部成本内部化奠定科学的统计和计量基础。

2.2   在严格执行排放标准的同?#20445;?#23454;施限量排放。在环境管理方面,我国目前主要是污染物达标排放与总量控制相结合的管理方式。严格执行排放标准,逐步提高部?#20013;?#19994;的排放标准,通过标准促进技术进步和污染减排,仍然是我国行之有效的措施之一。从有关材料上看,我国江苏、浙江、山东等省市都结合自身特点,制定并实施了区域性的造纸、印染等行业地方标准,严格实施、强化监督,对于行业的技术进步、产业升级起到了积极的带动和促进作用。应该说,严格执行污染物排放标准,并逐步提高部分高污染行业的排放标准,通过行业政策实施污染减排和直接管制,这种积极作用在我国还存在较大的发挥空间。

中国环境规划院的研究表明,2005  年全国COD排放量超过环境容量的 90% 以上,SO2排放量超过环境容量的125%。由此看来,环境容量已经成为一种稀缺资源,经济的增长尤其是工业经济的增长离不开环境容量的支撑。就全国绝大多数区域?#27492;擔?#21333;纯按照排放标准进行污染源管理,还难以实现区域环境质量达标。随着九五期间国家开始实行总量控制,对污染物排放的控制也已经由传统的污染物浓度控制转变到现在的浓度与总量相结合的控制手段。而宏观上总量限排必须将排放指标分解落实到企业层面,即对企业实行限量排放。

排放总量控制指标分解到污染源 (企业) 既是污染减排、总量控制工作的细化和深化,也是推进环境外部成本内部化的重要工作。根据区域污染减排要求、企业生产状况和污染物排放标准来确定一个地区的污染物排放总量,并把污染物排放指标分解落实到各企业去,在严格达标的同时实行限量排放。企业扩大生产,要么实行严格的清洁生产、提高工艺技术水平、改变产?#26041;?#26500;等降低污染物的产生量,要么在排放权和排放指标交?#36164;谐?#19978;购买排放权和排污指标。排污权和排污指标的交易,?#29615;?#38754;会调动企业减排的积极性,因为减排节省的排放指标可以出售。另?#29615;?#38754;,从?#35856;?#19978;购买排放权和排污指标本身就是增加购买企业的外排成本 Cw

显而易见,排污权和排放指标交?#36164;谐?#24314;立的前提是总量指标分解到企业。只有这样企业才会有排放指标?#25381;?#36824;是不够的概念,才会在?#35856;?#19978;形成交易。所以,总量控制、指标分解和限量排放是排污权与排污指标交?#36164;谐?#24314;立的前提。

2.3  提高排污收费标准,增加企业外排成本。政府征收排污费的制度安排是一种半?#35856;?#21270;的配额交易。在排污收费制度改革前,不仅排污费标准低,在?#27426;?#31243;度上也存在先征后返的现象,使其难?#28304;?#20351;企业采取有效的污染削减措施,更谈不上推动企业自主减排、促使环境成本内部化。另外,部?#21046;?#19994;错误认为只要达到政府规定的污染排放标准,交付应缴的排污费,就没有再进一步治理污染、减少污染物排放的需要了。

从这个角度讲,排污收费应被视作污染源对环境容量资源的使用成本,排污收费标?#21152;?#35813;高于企业环境内部治理 ECn,这样才能真正形成激励治污的机制,促进企业优化产?#26041;?#26500;,增建治污设施,减少三废外排。在排污收费制度的完善中,要在?#23454;?#32771;虑地区环境容量的基础上,尽快提高污染物排放收费标准,提高缴交率?#27426;?#20110;超过排放标准和总量控制限额的,加倍收费。同?#20445;?#35201;加强征收环节管理,严禁随意减免和拖欠,以加快环境成本内部化和污染减排的进程。对于高耗能、高污染的产业,要严格监管、严格计量、足额征收,进一步发挥排污收费的引导作用。

从现有的案例看,合理提高排污收费标准可以发挥较大的激励作用。以电厂二氧化硫收费为例,SO2排放收费试点工作从 1992 年开始,1995年开始扩大征收试点,1997 年电力工业排污收费征收额为 3.15亿元,随着二氧化硫排污收费标准上升到 0.6元,辅以严格监管,征收 SO2收费对电厂控制 SO2的作用明显增强,2006 年全年建设的脱硫电厂超过 1 亿千瓦,首?#38382;?#29616;当年新增脱硫装机容量超过新增发电装机容量,超过以前脱硫设施建成规模的总和,排污收费的经济杠杆作用逐?#38477;?#21040;发挥和体现。开征环境污染税 (对企业排放三废依量计征) 具有与征收排污费的同等功效。所区别的是,前者更具有强制性,征收资金的管理更为严格。

2.4   建立排污权有偿取得和排污指标交?#23383;?#24230;。环境资源作为一种公共商品,并非是取之不尽、用之不竭的。环境资源由于不可分割性导致产权难以界定或界定成本很高,因而往往属于公共物品。目前,由于环境资源?#35856;?#36824;没有发育起来,使这些资源的价格为零或者很低,当价格信号在?#35856;?#19978;不能充分发挥作用?#20445;?#24448;往导致人们采用先下?#27835;?#24378;的方式对环境资源进行过度使用。正是由于不考虑选择的公正?#38498;?#25972;个社会的意?#31119;?#19968;些环境资源如清洁的空气、开阔的空间正变得日益稀?#20445;?#24403;污染物排放超过了环境?#24615;?#21147;?#20445;?#29615;境必然要经历生态损害和恶化过程,最终可能形成公共用地的悲剧。环境资源的稀缺性决定必须将环境视作一项生产要素,并且通过?#35856;?#23558;它的价格机制?#20174;?#20986;来,将环境资源的使用费纳入生产成本核算。

抑制环境资源利用外部不经济性的基本条件是环境资源产权的明晰化。产权,即财产权利,也称财产权。它?#20174;?#20102;产权主体对客体的权利,包括财产的所有权、占有权、使用权、支配权和收益权?#21462;?#29615;境作为一种稀缺资源,也决定了排污权的产权特性,就是在满足环境要求的条件下,建立合法的污染物排放权利,这种权利在?#23548;?#34920;现上是以排污许可证的?#38382;?#20986;现的。如果排污权无偿取得,就会带来环境资源无偿或低价使用,而排污权有偿取得则是解决这一问题、提高企业外排成本 Cw的重要手段。目前,我国在环境资源有偿使用中主要实行的是排污收费制度。严格意义上讲,排污收费与排污权有偿取得是两个概念。排污权有偿取得是指有偿获得初始排污权或者排污指标的有偿分配,其实质是排污权的有偿?#21152;茫?#26159;所有权性?#30465;?#32780;排污收费是环境资源的付费使用,即有偿排放,则属于使用权范畴。明晰的产权边界是保证?#35856;?#26377;效配置资源的基本前提,对于保护生态环境、合理利用环境资源的意义是十分重大的。

由于目前法律法规滞后,操作依据不充分,监测监管能力不足,排污计量工作薄弱,排污权有偿取得的?#35856;?#21644;价格机制尚未形成,对排污权有偿取得认识尚未完全统一等问题,在推行排污权有偿取得的过程中存在?#27426;?#30340;难度。在目前基础上,应着重开展以下工作:首先,建立排污权有偿取得的法规基础,应明确排污权有偿取得的法律地位。其?#21361;?#24314;立排污权有偿取得工作平台,排污权的有偿取得是环境管理方式的一种全新模式,涉及环境治理、资金调配、价格管理等多个方面。再?#21361;?#21046;定排污权有偿取得的试点方?#31119;?#32467;合我国目前污染源控制与管理的现状和地方试点工作的经验,抓紧制定排污权有偿取得的国家试点方案和实施方案。

排污交?#36164;?#25490;污权有偿取得后的进一步激励政策,更加明确的体?#33267;?#29615;境资源价值观念。它是指在?#27426;?#30340;区域内,在污染物排放总量不超过允许排放量的前提下,内部各污染源之间通过货币交换的方式相互调剂排污量,从而达到减少排污量、保护环境的目的。排污交?#36164;?#19968;种以?#35856;?#20026;基础的经济政策手?#21361;?#23427;对企业的经济刺激在于排污权的卖?#25509;?#20110;超量减排而剩余排污权,出售排污权获得的经济回报实质上是?#35856;?#23545;有利于环境的外部经济性的补偿,也是通过增加企业收入来降低企业环境的内部治理成本 ECn

由于不同企业污染治理的边际成本有所差异,成本?#31995;?#30340;企业可以通过大量削减污染物得到更多的余额,以高于边际治理成本的价格用于?#35856;?#20132;易。这可?#28304;?#28608;企业自主削减污染物,以获得大量的余额,用于?#35856;?#20132;易或者为将来企业发展腾出空间。另?#29615;?#38754;,污染治理边际成本较高的企业,或者由于种种原因无法按政府要求减排而购买排污权的企业,可以以低于治理成本的价格从?#35856;?#36141;买排污权,其支出的费用实质上是造成外部不经济性的代价。由此实现环境资源的合理配置,降低污染物的削减成本,同时满足污染减排的要求,是一种更为有效的污染控制手段。

排污权交易的实施必须以总量控制为基础,需要有发育良好的?#35856; ?#20225;?#23548;?#27745;染治理边际成本存在明显的差异等一系列严格的条件作为基础。目前排污交易应用较为成功的是美国。美国排污交易的发展过程?#27835;?#20004;个阶段。第一阶段开始于 20 世纪 70 年代中期,到 90 年代初为止。第二阶?#25105;?/SPAN> 1990 年通过的《清洁空气法》修正案并实施酸雨计划为标志,实施至今。在第一阶?#21361;?#25490;污交?#23383;?#22312;部分地区进行,涉及多种污染物,交易?#38382;?#20063;是多样。第二阶段排污权交?#23383;?#35201;集中于二氧化硫,在全国?#27573;?#30340;电力行业实施,而且有可靠的法律依据和详细的实施方?#31119;?#26159;迄今为止最为广泛的排污交?#36164;导?/SPAN>2002 年,国家环境保护总局在七省市组织排污交易的试点。江苏省的两家电厂,为了满足总量控制目标的要求,建立了二氧化硫交易的意向,目前,广东省环保局和香港特区政府环境保护署公布了《珠江三?#20405;?#28779;力发电厂排污交?#36164;?#39564;计划》实施方?#31119;?#30830;定了排污交易的交易模式、申请程序和监测方法等,为粤港火电厂排污交易正式实施铺平了道路。

在排污交易过程中,政府的主要职责是合理确定排污权总量并进行合理的分配,制定?#35856;?#20132;易规则,加大污染排放的监督检查,建立配额跟踪机制。由此,污染减排也就从一种政府的强制行为变?#21892;?#19994;自主的?#35856;?#34892;为。因此,排污交?#23383;?#24230;的推行需要与?#20013;?#30340;指令性控制手段、经济手段和有关制度有机结合起来。首先要建立明确的法规基础,制定排污交易规则,指导交易的合理有序进行;其次要提高污染物排放计量的?#26082;?#24615;,建立重要污染源自动监测系统,对没有使用自动监测仪器的排放源,应制定更加?#26082;?#30340;排放测量方法;建立一套一致性的综合排放审核程序,并合理确定初始配额与分配;配合总量控制和排污交?#23383;?#24230;的实施,逐步建立排放跟踪和配额跟踪系统;选取部分主要污染物,进行试点,积累经验,为推行排污交易奠定理论和?#23548;?#22522;础。

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