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   发表日期:2013年12月1日         出处:中国环境报      已经有2332?#27426;?#32773;读过此文

 

中国环境报:自然资源资产产权制度十问

 

健全自然资源资产产权制度和用途管制制度。对水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂等自然生态空间进行统一确权登记,形成归属清晰、权责明确、监管有效的自然资源资产产权制度。建立空间规划体系,划定生产、生活、生态空间开发管制界限,落实用途管制。健全能源、水、土地节约集约使用制度。

健全国家自然资源资产管理体制,统一行使全民所有自然资源资产所有者职责。完善自然资源监管体制,统一行使所有国土空间用途管制职责。

——《决定》第51

 

《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》(全文简称《决定》)提出,“健全自然资源资产产权制度和用途管制制度。健全国家自然资源资产管理体制,统一行使全民所有自然资源资产所有者职责。”

何为自然资源资产产权?为何要健全自然资源资产产权制度?自然资源资产的价值怎样核算?空间用途管制与环境功能区划又是什么关系?对于自然资源的开发利用,现有管理体制存在哪些不足?市场与政府在其中应分别扮演什么角色?自然资源资产负债表怎么编制?为什么要对领导干部实行自然资源资产离任审计?为什么自然资源生态补偿需要“看得见”的手?

针对这些问题,环境保护部环境规划院副院长兼总工程师王金南研究员接受了本报记者的专访,作出了解读。

 

1、自然资源资产产权如何界定

根据自然资源特性,可规定?#27426;?#30340;所有权、占有权、使用权和处置权等

明晰自然资源资产产权应首先界定自然资源概念,传统的概念是自然环境中与人类社会发展有关的,能被利?#32654;?#20135;生使用价值并影响劳动生产率的自然诸要素,包括有形的土地、水体、动植物、矿产和无形的光、热等。我的理解是《决定?#38450;?#22823;了自然资源范畴,不仅将传统意义上?#24230;?#32463;济活动的自然资源部分纳入进来,如矿藏、森林、草原等,也包括作为生态系统和聚居环境的环境资源,如空气、水体、湿地等。这就使得保护对象更加丰富和合理,进而为综合运用市场、法律、行政、技术等多种手段保护和修复生态环境增加空间。

根据我国宪法规定,自然资源产权主要有全民所有和集体所有两?#20013;问健?#26681;据自然资源特性,第一种类型是对进入社会生产过?#28393;?#33021;带来经济效益的纯自然、非人工自然资源,可以规定?#27426;?#30340;占有权、使用权和处置权;第二种类型是对生态系统和聚居环境的自然资源,可以把所有权、占有权、使用权和处置权都赋予保护者和生产者。一般?#27492;担?#23545;于像水资源、清洁空气资源、污染物排放权、碳配额等自然资源产权比较难以清晰界定。对于这种情况,不应过分关注环境资源的所有权问题,主要从占有权、使用权角度去确定,如把水资源、排污权按照配额方式有偿分配给需求者,然后实现配额之间的市场交易。

 

2、为何要健全资产产权制度

明确环境、生态等公共自然资源的“主人?#20445;?#23454;?#21046;?#32463;济效益、生态效益和社会效益最佳配置

自然资源产权不清晰的直接后果就是造成资源的掠夺性使用。近年来,我国部分地区大气污染加重,雾霾围城的情景?#27426;?#20986;现,就是因为大气作为“无主”资源被过度利用了。健全自然资源资产产权制度和用途管理制度,就是为明确环境、生态等公共自然资源系统的“主人?#20445;?#36171;予其保护自然资源的动力,让其获得使用这些自然资源利益的同?#20445;?#25215;担起保护自然资源的责?#21361;?#35299;决公共资源的过度使用问题,实现空气等资源的最佳配置和使用。

在自然资源产权制度改革领域,农村土地承包制、林地所有权改革就是这类资源典型的产权制度改革,而且这种改革取得了巨大的效果。从某种意义上?#27492;担?#20063;只有自然资源“主人?#20445;?#25165;能通过市场配置、行政划拨等方式,使自然资源“主人”在各种可能的用途之间作出最优选择,实现经济效益、生态效益和社会效益的最佳匹配。

自然资源用途管制制度是国家对国土空间内的自然资源按照生活空间、生产空间、生态空间等用途或功能进行监管,表明?#27426;?#22269;土空间里自然资源无论所有者是谁,都要按照用途管制规则进行开发,?#33618;?#38543;意改变用途,诸如耕地用途、生态公益林、自然保护区等管制。

当前阶?#21361;?#33258;然资源用途或功能管理的主要目标就是保障生态环境安全的森林、草地、水体、湿地、滩涂等生态空间不缩小,甚至扩大生态空间面积。

 

3、怎样核算自然资源资产价值

可从自然资源资产和其所提供的生态产品两?#38718;?#38754;进行核算

由于自然资源资产的生态价值和社会价值具有外部性,在缺乏有效的政府干预和宏观政策调控下,单纯依靠市场途径无法对其进行有效管理,导致了对资源的掠夺性消费和对环境的无节制破坏。如果能够核算自然资源资产价值,并且实行对非经济成分的评估机制的话,那么?#28034;?#20197;实现自然资源的可?#20013;?#21033;用。因此,自然资源资产产权明晰后,需要对其进行定价。另外,自然资源资产价值的正确评估,能够为确立生态服务市场交?#23383;?#24230;、生态转移支付制度、生态补偿制度、环境污染责任保险等制度机制提供科学依据。

从生态生产角度来看,目前很多自然资源都可?#21592;?#35270;作生态资源,如森林、草地、河流、湖泊、湿地等,具有很强的生态生产功能。因此,自然资源的核算可?#28304;?#33258;然资源资产和其所提供的生态产品(也就是生态效益)两?#38718;?#38754;展开核算。

自然资源资产核算主要是对自然资源资产实物存量进行核算,并记录核算期内变化,包括自然资源资产数量和质量变化。在资产实物量核算基础上,利用价值评估方法对自然资源资产的实物存量进行货?#19968;?#20215;值评估,?#20174;?#33258;然资源资本总值。

生态产品生产总值(简称GEP核算),主要是评估生态产品的服务价值,形成一组以生态产品生产总值(GEP)为中心的关键指标,与经济核算中的GDP相对应。其目的是对水生态系统、森林生态系统、草地生态系统、耕地生态系统、湿地生态系统、大气系统和动植物等生态资产提供的有形生态产品价值和无形生态服务价值进行评估。生态产品价值核算同样以生态产品实物量核算为基础,对各生态要素为人类提供的有形生态产品和无形生态服务进行货币价值核算。对生态产品的服务价值进行加总就得到了生态产品生产总值(GEP),它与绿色GDP共同形?#21892;?#20272;地方政府生态绩效的“两张表”。

 

4、用途管制与功能区划是何关系

自然资源用途管制必须通过国土空间的功能区划和环境功能来划定和落实

自然资源用途管制,通俗地说是对?#27426;?#22269;土空间里的自然资源按照自然资源属性、使用用途和环境功能采取相应方式的监管。用途管理实质上就是功能管理。用途管制必须通过国土空间的功能区划和环境功能来划定和落实。从提供资源产品角度,把国土空间划?#27835;?#29983;产空间、生活空间和生态空间三大类,这就是主体功能区规划的目标。而环境功能区划主要是根据生存生态安全和聚居环境安全两大环境功能划定国土空间,本质上与主体功能区是统一的,是主体功能区的环境空间“落地”。环境功能区再往下划分,划?#27835;?#33258;然生态保留区、生态功能保育区、食物环境安全保障区、聚居环境维护区和资源开发环境引导区等5类环境功能区和12类亚功能区。

具体?#27492;担?#33258;然生态保留区和生态功能保育区,构成国家生态安全战略格局,为国民经济的健康?#20013;?#21457;展提供基本生态安全保障;食物环境安全保障区、聚居环境维护区和资源开发环境引导区,是?#24615;?#25105;国主要人口分布和经济社会活动的区域,重点保障区域人居环境健康。结合环境功能区要求?#32422;?#31105;止开发、限制开发、重点开发、优化开发区域,实行不同的用途管制,按照不同用途和功能采用各有侧重的生态绩效评价和政绩考核标准。在工业开发区?#32479;?#38215;化区域重点考核GDP和资源效率,在重点开发区域重点考核工业和服务产品价值,在限制开发区域尤其是重点生态功能区和禁止开发区域主要核算生态产品价值,淡化甚至取消GDP考核。

 

5、?#20013;?#31649;理体制有哪些不足

在现有市场定价机制中,自然资源没有完成产权确定,更谈不上对资源进行合理定价

宏观上,首先,缺乏生态文明建设的顶层设计和决策部门,环境与发展综合决策机制不完善。现有体制割裂了环境要素综合保护与自然生态系统管理的关系;其?#21361;?#29983;态保护责任关系不明确,资源和生态环境管理部门职能分工不合理,部门之间协调程度差、合作效?#23454;停?#31532;三,环境保护部门责任和权力不匹配,区域、流域环境管理体制还没有理?#22330;?SPAN lang=EN-US>

具体?#27492;担?#22312;现有市场定价机制下,由于很多自然资源没有完成产权确定,更谈不上对这些资源进行合理定价,导致许多企业不计成本地滥用和过度开采资源,如许多矿产资源、水资源等。

另外,有一些生态资源压根就没有纳入市场定价,如清洁空气、清洁土壤、良好生态环境等,结果使这?#32622;?#36153;产品被无约束地使用,造成了经济社会无法承受的代价,导致了负财富效应问题。同?#20445;?#23545;于自然资源部门,开发与保护、经济与环境的双重职能集于一个部门,往往会顾此失彼甚?#26519;?#27880;重开发。

再有,生态、环境、资源管理权限分散在过多的部门中,既阻碍了相关资源的科学有效配置,也不利于开展统一协调和监督管理,降?#22303;?#24066;场和政府两方面的效率。因此,生态环境保护管理体制改革迫在眉睫。

 

6、如何权衡市场与政府的关系

自然资源价格能由市场形成的就交给市场,政府管理自然资源要综合运用法律、经济、技术和必要的行政手段

十八届三中全会提到,经济体制改革是全面深化改革的重点,核心问题是处理好政府和市场的关系,使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用。建设统一开放、竞争有序的市场体系,是使市场在资源配置中起决定性作用的基础。

为更好地体现自然资源资产价值,在自然资源资产开发利用过程中,?#29615;?#38754;彻底贯彻凡是能由市场形成价格的都交给市场的原则,在政府制定的制度中充分发挥市场配置资源的决定性作用,使免费使用的自然资源变成有价值的资源,变成“谁使用谁付?#36873;?#30340;资源。例如同样是树木,作为造?#20581;?#31181;植等用途的经济林,就应该按照市场经济的做法实现最优化配置。

另?#29615;?#38754;,政府应向法治和服务型转变,自然资源管理方式要由行政手段转变为综合运用法律、经济、技术和必要的行政手?#21361;?#33258;觉遵循经济规律和自然规律,完善自然资源管理中的环境经济政策,建立资源有偿使用制度和生态补偿机制。例如,同样是树木,如果是生态公益林、天然林、自然保护区的森林,那就?#33618;?#20840;部按照市场的做法进行交易,而是要通过政府购买或者生态补偿的方式给予经济回报。

在生态文明和环境保护领域,市场在环境资源配置中目前还谈不上决定性作用,总体上政府还是起主要作用。但用市场经济手段保护生态环境空间依然很大,实现从传统上依赖行政干预手段向更多地使用市场经济手段、公众参与、信息公开、自愿保护等手段。特别是要善于利用排污权交易、水权交易、环境税、生态补偿等经济手段推进生态文明和环境保护。

 

7、为何探索编制资产负债表

因为有难度,所以是探索,自然资源资产负债表是正是负,能表明当期地方政府的生态政绩如何

这是《决定》推进生态文明建设的重大制度创新,目的是破除和扭转地方发展唯GDP论。

建立自然资源资产负债表,就是要核算自然资源资产的存量及其变动情况,以全面记录当期(期末-期初)自然和各经济主体对生态资产的占有、使用、消耗、恢复和增殖活动,评估当期生态资产实物量和价值量的变化。

由于自然资源资产负债表是领导干部自然资源资产离任审计的基础和依据,因此,如果这个变化是正的,说明当期的自然资源资产是增值的,当期地方政府的生态政绩是正的,对生态文明建设做出了贡献?#29615;?#20043;则意味着当期的自然资源资产在贬值或下?#25285;?#35828;明辖区政府的生态政绩是负的,对生态文明做出了负贡献,领导“乌纱帽”应该摘除。同?#20445;?#22312;对领导干部实行自然资源资产离任审计上,不仅要关注自然资源资产的数量变化,更要关注一些新的自然资源资产质量变化,如水环境质量、空气环境质量、土壤环境质量变化情况。

无论是自然资源资产负债表编制还是领导干部自然资源资产离任审计,目前?#27982;?#26377;现成的、直接可以操作的模式,都需要大胆地探索,针对一些自然资源开展资产负债表编制的试点工作。开展这项工作会遇到一些当年开展绿色GDP核算时相同的难题,特别是数据来源、技术方法和实施安排等问题。编制时可以先注重实物量资产负债表核算,同时要区分存量核算和增量核算。

 

8、建立生态补偿制度意义何在

自然资源生态产品提供的生态效益具有公共产品性质,只有借助政府这只“看得见”的手才能得到必要补偿

水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂等自然生态系统或者生态空间,既能为人类提供绿色农产品、林果产品和可再生资源等在内的经济生产价值,又能提供维持大自然生态循环、保持环境平衡、保?#20808;?#21644;动物在自然环境中?#20013;?#20581;康地生存等生态生产价值,如净化空气、消纳污染物、调节气候、提供动植物栖息地等。后者就是自然资源保护的外部经济性。

随着我国物质产品和文化产?#33539;倘本?#38754;的?#33322;猓?#33258;然资源的生态产品生产价值在?#27426;?#31243;度上有望超越其所提供的经济生产价值。但是其所提供的生态效益具有显著的公共产品性质,很难通过市场交换来实现真正的价值,只有借助政府这只“看得见的手”才能得到必要的补偿。

补偿标准必须依靠产品的自然资本、生态服务功能价值、保护与恢复成本进行核算,在此基础上,对限制开发区、禁止开发区的自然资源进行保护,完成生态环境保护目标和生态保护优良的地区,?#32422;?#23545;自然资源输出地区,要进行必要和合理的补偿。

政府应以社会规范和政府导向的?#38382;劍?#24378;制和引导社会资源、生态资源流向生态产品生产领域,确保各类资源的必要配置,鼓励企事业单位及其它社会组织支持和参与生态产品生产活动,促进技术进步,逐步提高生态产品生产在整个社会生产中的比重。

 

9、如何改革现有资产管理体制

考虑设立自然资源资产管理委员会,明确管理和监管部门职责分工,健全社会制衡机制

改革自然资源资产管理体制主要有自然资源产权界定、自然资源用途确定、自然资源监管三个方面的内容。

产权界定是基础和依据,用途确定主要是确保生态用地和空间,监管主要是让自然资源使用者的权益得到保护和实现,同时确保生态功能的用地得到严格保护。在体制方面,一是可考虑设立自然资源资产管理委员会,委员中应有统一行使全民所有自然资源资产所有者职责的管理部门和统一行使国土空间用途管制职责的监管部门,主要职责是统筹协调自然资源资产管理和监护工作。

二是明确管理和监管部门的职责分工,即管理部门主要负责监管自然资源资产的数量、范围和用途,落实自然资源资产所有权人的权益,监管部门主要负责自然资源的保护与修复。

三是积极健全自然资源管理和监护的社会制衡机制,让公众、媒体、NGO等社会力量参与进来,?#29615;?#38754;监督经济参与主体的自然资源使用行为,另?#29615;?#38754;监督政府部门的管理和监护行为,特别是对用途管理的监?#20581;?SPAN lang=EN-US>

 

10、相关法律应进行哪些修改与调整

自然资源资产的特殊性,决定法律修改应朝着有利于自然资源保护的?#36739;潁?#31361;出市场和政府扮演的不同角色

总体上,改革自然资源和生态环境保护体制应该采取资产产权确定和用途管理、主体功能区管理、基于环境功能区的生态红线、国家公园管理、资源有偿使用、生态环境补偿、环境?#24615;?#21147;监测预警、排污许可证、污染物排放总量控制、排污权交易、领导生态责任追究、环境损害赔偿等制度。

自然资源和生态环境是一种特殊形态的资产,既有?#27426;?#30340;经济属性,又有?#27426;?#30340;生态属?#38498;?#31038;会属性,这就决定了调整自然资源和生态环境资产法律关系的法律部门,既不同于传统的经济法律,也有异于狭义的生态环境保护法律,而应是一种有效协调经济发展与生态环境保护关系的综合性的法律。同?#20445;?#36825;样的法律,也应对生态、环境、资源领域的基础性问题,做出整体性的安排。

当前,《环境保护法》已历经三审,但由于当时十八届三中全会?#24418;?#21484;开,对改革的总体部署还未明晰,所以,这部法律的修改,胆子?#20849;?#22815;大,?#38454;?#36824;迈得不够远。特别是对环境保护中市场与政府关系的理解,还?#23545;?#19981;够深刻,对市场和政府在生态环境保护中的作用,规定?#20849;?#22815;具体深入。与自然资源资产产权和管制相关的法律问题,特别是管理体制与协调机制,尚需进一步?#38505;?#30740;究梳理,精准把握,拟定切实可行的法律条文,以规范政府、企业、公众等的相关行为。

    新?#38382;?#19979;,应该用生态文明战略新思维和《决定》改革顶层设计理念,重新审理《环境保护法》总体框架,把?#23548;?#35777;明有效的制度通过环保法固定下来,对那些近期可?#28304;?#26032;建立的制度留下法律?#25353;?#21475;?#20445;?#26368;终让环保法成为一部支撑生态文明建设和生态环境保护制度创新的根本大法。
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